Mengapa membatasi penerbitan stablecoin? Mengurai logika pengawasan di balik revisi Undang-Undang Aset Virtual Brasil

Ditulis oleh: FinTax

Pada Desember 2025, Komite di bawah Dewan Perwakilan Rakyat Brasil menyetujui RUU revisi “Undang-Undang Aset Virtual” (PL 4308/2024). RUU ini, berdasarkan “Undang-Undang Aset Virtual” sebelumnya (Marco Legal dos Ativos Virtuais, No.14.478/2022), memasukkan serangkaian aturan pengawasan penerbitan stablecoin. Saat ini, RUU tersebut masih dalam tahap pembahasan legislatif dan belum resmi disahkan. Jika disetujui, sistem pengaturan aset kripto di Brasil akan secara awal membangun kerangka penerbitan stablecoin.

Sebagai pasar mata uang kripto terbesar di Amerika Latin, stablecoin digunakan secara luas dalam transaksi lokal dan pembayaran lintas negara di Brasil. Menurut laporan, dari Juli 2024 hingga Juni 2025, volume transaksi aset kripto di Brasil mencapai 318,8 miliar dolar AS, meningkat 109,9% dibandingkan tahun sebelumnya, dengan stablecoin menyumbang lebih dari 90%, sekitar sepertiga dari total aktivitas kripto di Amerika Latin. Jelas, persetujuan revisi ini akan berdampak besar pada pola pasar stablecoin Brasil dan perkembangan masa depannya. Artikel ini akan mengulas kondisi pengawasan aset kripto dan stablecoin di Brasil, menganalisis tren regulasi yang tercermin dari revisi tersebut serta dampaknya, sebagai referensi kepatuhan bagi para pelaku industri.

1. Gambaran Umum Pengawasan Aset Kripto di Brasil

1.1 Pola Pengawasan Kripto: Utama BCB, Kolaborasi CVM

Saat ini, Brasil telah membentuk kerangka pengawasan kripto berlapis yang dipimpin oleh Bank Sentral (Banco Central do Brasil, BCB), dengan partisipasi kolaboratif dari Komisi Sekuritas (Comissão de Valores Mobiliários, CVM). Secara spesifik, “Undang-Undang Aset Virtual” memberi wewenang kepada badan administratif federal untuk menentukan otoritas pengawas penyedia layanan aset virtual (VASPs) melalui peraturan administratif. Selanjutnya, melalui Keputusan Presiden (Decreto nº 11.563/2023), BCB ditunjuk sebagai pengawas layanan aset virtual, tanpa mengubah kewenangan pengawasan token sekuritas yang sudah ada di CVM.

Secara umum, Bank Sentral bertanggung jawab atas izin masuk VASP, pencegahan pencucian uang, pengelolaan devisa, termasuk bursa, lembaga kustodian, dan kegiatan ekonomi aset kripto; CVM menjalankan pengawasan saat aset kripto memiliki sifat sekuritas, termasuk penerbitan token sekuritas dan aktivitas pasar terkait.

1.2 Kerangka Regulasi Hukum dan Kebijakan Inti

Saat ini, kerangka regulasi hukum dan kebijakan aset kripto di Brasil mirip dengan pola pengawasan tersebut, yaitu: pertama, berdasarkan “Undang-Undang Aset Virtual” dan didukung oleh Resolusi BCB No. 519, 520, dan 521 sebagai aturan pelaksanaan yang membangun sistem pengawasan berbasis VASP; kedua, berdasarkan panduan CVM No. 40/2022 untuk pengawasan pasar modal terhadap token sekuritas.

“Undang-Undang Aset Virtual” disahkan oleh parlemen Brasil pada Desember 2022 dan mulai berlaku. Ini adalah kerangka hukum utama untuk pengawasan aset virtual/kripto. Pertama, secara tegas menyatakan bahwa aset kripto adalah “perwujudan nilai digital” yang dapat diperdagangkan atau dipindahkan secara elektronik dan digunakan untuk pembayaran atau investasi. Ini menunjukkan bahwa mata uang kripto di Brasil tidak memiliki sifat sebagai mata uang resmi maupun sekuritas, melainkan sebagai aset atau properti. Selain itu, undang-undang ini mewajibkan VASP memperoleh izin operasional, mematuhi regulasi anti pencucian uang dan pencegahan pendanaan terorisme, serta memasukkan penipuan aset virtual ke dalam kerangka pidana.

Berdasarkan hal tersebut, Bank Sentral Brasil merilis Resolusi No. 519, 520, dan 521 pada November 2025, yang mulai berlaku resmi pada 2 Februari 2026, dengan isi utama sebagai berikut:

[Isi resolusi lengkap tidak disertakan di sini]

1.3 Sistem Pengawasan Pajak Aset Kripto

Brasil tidak memiliki undang-undang pajak khusus untuk aset kripto, melainkan memasukkannya ke dalam sistem perpajakan yang ada dan membangun sistem pengungkapan informasi wajib sebagai bagian dari pengawasan. Secara spesifik, berdasarkan posisi hukum “Aset Kripto sebagai Representasi Nilai Digital” dalam “Undang-Undang Aset Virtual”, aset kripto dipandang sebagai aset atau hak kekayaan, bukan sebagai mata uang. Direktorat Pajak Federal Brasil (Receita Federal do Brasil, RFB) melalui Instruksi No. 1.888/2019 telah membangun sistem pelaporan transaksi wajib secara elektronik bulanan.

Untuk menyesuaikan standar OCDE (Organisasi Kerja Sama dan Pengembangan Ekonomi), Brasil memperbarui sistem ini dengan IN RFB No. 2.291/2025, memperkenalkan sistem pelaporan baru Declaração de Criptoativos (DeCripto), dan menetapkan masa transisi: sistem lama tetap berlaku hingga 30 Juni 2026, dan mulai 1 Juli 2026, seluruh pelaporan dilakukan melalui sistem baru (e-CAC), menggantikan IN 1.888/2019.

Dari segi tarif pajak, memegang aset kripto di Brasil tidak dikenai pajak, tetapi penjualan, pembayaran, penebusan, atau pengalihan aset kripto yang menghasilkan pendapatan merupakan peristiwa kena pajak, dengan tarif berbeda untuk individu dan perusahaan.

Bagi individu, pajak dibedakan antara transaksi domestik dan internasional. Transaksi domestik adalah yang dilakukan oleh penduduk Brasil melalui bursa domestik, dan keuntungan dihitung sebagai capital gain. Transaksi internasional adalah yang dilakukan melalui lembaga asing, dianggap sebagai “investasi keuangan di luar negeri”, dan dikenai tarif tetap 15% per tahun tanpa batasan penghasilan bebas bulanan.

Bagi perusahaan, pajak dikenakan berdasarkan jenis kegiatan: untuk bursa, lembaga kustodian, atau broker, pendapatan dianggap sebagai pendapatan operasional dan dikenai pajak penghasilan badan; untuk perusahaan umum yang memegang aset kripto, pengalihan aset dihitung sebagai aset keuangan atau aset tak berwujud dan dikenai pajak sesuai ketentuan.

2. Gambaran Pengawasan Stablecoin di Brasil

2.1 Status Hukum dan Pola Pengawasan Saat Ini

Di Brasil, stablecoin (ativos virtuais referenciados em moeda soberana) termasuk dalam definisi “representasi nilai digital” menurut “Undang-Undang Aset Virtual”. Resolusi No. 520 menegaskan bahwa stablecoin adalah “aset virtual yang didukung oleh cadangan aset”, menekankan adanya cadangan penuh dan mekanisme stabilitas harga. Selain ketentuan umum pengawasan aset kripto, Resolusi No. 521 memasukkan transaksi stablecoin yang digunakan untuk pembayaran internasional atau transfer lintas negara ke dalam pasar valuta asing, menganggap semua transaksi tersebut sebagai transaksi valuta asing yang harus mematuhi regulasi devisa.

2.2 Perubahan Siklus Sikap Pemerintah Brasil terhadap Pengawasan Stablecoin

Seperti evolusi pengawasan aset kripto, pengawasan stablecoin di Brasil juga menunjukkan perubahan bertahap.

2018-2022, fokus pengawasan pemerintah Brasil masih pada pasar kripto secara umum, tanpa pengaturan khusus untuk stablecoin.

2023-2024, “Undang-Undang Aset Virtual” mulai berlaku, memasukkan stablecoin ke dalam kategori aset kripto umum, namun pengawasannya masih bersifat prinsip dan belum ada pembatasan khusus. Sejak 2024, 90% transaksi kripto di Brasil terkait stablecoin, memicu kekhawatiran regulator terhadap risiko stablecoin. Bank Sentral mulai mengembangkan aturan pengawasan khusus, membahas persyaratan cadangan, mekanisme kaitan, dan penggunaan lintas negara secara hati-hati.

Pada November 2025, Bank Sentral secara resmi mengeluarkan ketiga resolusi tersebut, memasukkan stablecoin ke dalam kerangka regulasi devisa, menandakan bahwa pemerintah Brasil menganggap stablecoin sebagai instrumen risiko tinggi setara valuta asing, dan berusaha mencegah arus modal keluar, pencucian uang, serta risiko sistemik lainnya. Pada Desember 2025, revisi yang melarang algoritma stablecoin dan mewajibkan 100% cadangan mendukung stablecoin semakin menegaskan sikap hati-hati pemerintah, dengan mekanisme cadangan, sanksi pidana, dan otorisasi lokal untuk mencegah manipulasi pasar dan arus keluar modal.

3. Fokus pada Algoritma Stablecoin: Dampak Revisi RUU

3.1 Poin Utama Revisi

Revisi ini menambahkan ketentuan khusus pada “Undang-Undang Aset Virtual”, terutama terkait penerbitan stablecoin. Inti perubahan dan fokus utama adalah:

Pertama, melarang secara total algoritma stablecoin (stablecoins algorítmicas). Revisi menyatakan bahwa “dilarang menerbitkan, menawarkan, mendistribusikan, atau memperdagangkan aset virtual yang bertujuan menjaga nilai referensi hanya melalui mekanisme algoritmik tanpa cadangan aset yang memadai.”

(Art. 13-A §2º É vedada a emissão, oferta, distribuição ou listagem de ativo virtual que busque manter valor de referência por meio exclusivo de mecanismos algorítmicos, sem a correspondente reserva.)

Laporan dari Financial Stability Board dan Bank for International Settlements menunjukkan bahwa algoritma stablecoin biasanya tidak didukung cadangan penuh, hanya mengandalkan algoritma untuk menjaga nilai, sehingga dianggap berisiko tinggi dan berpotensi menyebabkan nilai terlepas atau keruntuhan sistem. Contohnya adalah keruntuhan Terra dan Luna pada 2022. Banyak yang berpendapat bahwa ini adalah respons regulasi terhadap kejadian tersebut, untuk melindungi investor ritel dan menjaga stabilitas sistem.

Kedua, mewajibkan stablecoin didukung cadangan 100%. Revisi menyatakan bahwa “aset virtual yang terkait mata uang fiat harus didukung penuh oleh aset atau mata uang referensi yang ditunjuk penerbit, dan penerbitan tanpa cadangan dilarang.”

(Art. 13-D §2º Os ativos virtuais referenciados em moeda fiduciária devem ser integralmente lastreados nos ativos ou moedas de referência especificados pela emissora, sendo vedada a emissão sem a correspondente reserva)

Selain itu, revisi juga mengharuskan “penerbit domestik menjaga cadangan terpisah dan dapat diaudit, serta melakukan pengungkapan publik secara berkala sesuai ketentuan otoritas.”

(Art. 13-D §4º As emissoras localizadas no País manterão reservas segregadas e auditáveis, com divulgação pública, em periodicidade e formato definidos pelo órgão ou pela entidade da Administração Pública federal indicado no ato do Poder Executivo que regulamenta esta Lei)

Ketentuan ini menuntut stablecoin didukung aset yang aman dan likuid, serta menjaga cadangan terpisah untuk mencegah penyalahgunaan dan memastikan kemampuan penebusan.

Ketiga, menjadikan penerbit stablecoin tanpa cadangan yang memadai sebagai tindak pidana. Revisi menyatakan bahwa penerbitan stablecoin tanpa cadangan akan diklasifikasikan sebagai penipuan, dengan hukuman maksimal 8 tahun penjara dan denda. Dengan memasukkan sanksi pidana, regulasi ini memperkuat efek jera terhadap penerbitan stablecoin tanpa cadangan, meningkatkan konsekuensi hukum dari pelanggaran administratif menjadi pidana.

Keempat, membatasi penggunaan stablecoin asing di Brasil. Berdasarkan revisi, pertama, stablecoin yang diterbitkan oleh entitas asing dan beredar di Brasil harus dilakukan melalui VASP yang telah mendapatkan izin resmi Brasil. Kedua, entitas asing harus diawasi setara dengan standar Brasil; jika tidak, VASP harus melakukan penilaian risiko tertulis terhadap stablecoin asing tersebut. Ketiga, VASP wajib melakukan due diligence minimal terhadap penerbit asing, termasuk legalitas, tata kelola, dan cadangan. Terakhir, Bank Sentral Brasil memiliki wewenang untuk menetapkan persyaratan tambahan bagi stablecoin yang diterbitkan dari luar negeri dan terkait dengan mata uang real Brasil.

3.2 Sinyal Regulasi

Dari poin-poin utama tersebut, regulasi ini secara tegas melarang algoritma stablecoin berisiko tinggi, memperkuat cadangan, memperkenalkan sanksi pidana, dan memperketat pengawasan lintas negara. Revisi ini mencerminkan logika pengawasan aset kripto dan stablecoin di Brasil selama beberapa tahun terakhir: berfokus pada stabilitas keuangan, perlindungan investor, dan pencegahan pencucian uang, dengan sikap nol toleransi terhadap model berisiko tinggi, namun tetap memberi ruang inovasi yang patuh regulasi.

Pertama, sebagai alat utama di pasar aset kripto Brasil, stablecoin menyumbang lebih dari 90% volume transaksi dan digunakan untuk pembayaran lintas negara dan penyelesaian. Stablecoin telah menjadi “alat pembayaran mirip dolar” di Brasil, digunakan untuk menghindari fluktuasi nilai tukar dan biaya transaksi internasional. Memiliki stablecoin secara praktis setara dengan memegang rekening dolar yang tidak diatur di luar negeri. Jika dibiarkan, ini berpotensi menggantikan fungsi penyimpanan dan pembayaran mata uang real, melemahkan transmisi kebijakan moneter bank sentral, dan berisiko terhadap kedaulatan mata uang. Selain itu, pelonggaran penuh penerbitan dan peredaran stablecoin dapat memperlemah pengendalian arus modal keluar dan menimbulkan risiko stabilitas keuangan. Oleh karena itu, revisi ini menargetkan penerbitan stablecoin, dengan membatasi penerbitan dan memperkuat pengawasan.

Namun, Brasil tidak melarang total stablecoin, melainkan menerapkan strategi legislasi yang ketat terhadap penerbitan stablecoin: mengakui manfaatnya dalam pembayaran dan transaksi lintas negara, namun mengatur penerbitan agar tidak berkembang menjadi risiko sistemik atau ancaman kedaulatan mata uang. Karena, stablecoin sudah menguasai pangsa pasar besar di Brasil, larangan total akan memutuskan jalur penggunaan yang ada dan menimbulkan kekacauan pasar atau pelarian dana yang sulit diawasi.

Selain itu, sebagai ekonomi terbesar di Amerika Latin yang memiliki sejarah inflasi tinggi dan nilai tukar yang tidak stabil, stabilitas dan efisiensi stablecoin menawarkan solusi. Statistik menunjukkan bahwa inflasi Brasil dari 1980-2025 rata-rata sekitar 295,47%, dengan puncak lebih dari 6800% pada 1990; nilai tukar juga sangat fluktuatif. Dibandingkan biaya kirim internasional tradisional yang tinggi dan lambat, stablecoin menawarkan biaya rendah dan pembayaran instan lintas negara, meningkatkan inklusi keuangan. Mantan Gubernur Bank Sentral Roberto Campos Neto pada 2024 menyatakan bahwa Brasil sedang mendorong agenda digitalisasi termasuk Pix, keuangan terbuka, dan tokenisasi ekonomi, serta membangun infrastruktur keuangan yang dapat diprogram dan terbuka sebagai arah utama masa depan. Setelah penutupan bagian blockchain dari mata uang digital resmi domestik Drex, penerbitan stablecoin lokal yang patuh regulasi dapat menjadi pelengkap yang strategis.

3.3 Dampak Pasar

Revisi ini secara langsung mempengaruhi penerbitan stablecoin di Brasil, dengan melarang algoritma stablecoin, mewajibkan cadangan 100%, memperkenalkan sanksi pidana, dan memperketat pemeriksaan akses lintas negara, sehingga meningkatkan hambatan masuk dan biaya kepatuhan. Selain itu, pasar transaksi aset kripto juga berpotensi mengalami dampak besar.

Dampak utama adalah transaksi tidak patuh akan keluar dari pasar Brasil, sementara transaksi patuh akan terkonsentrasi di platform lokal yang diotorisasi. Saat ini, banyak transaksi stablecoin di Brasil terjadi di pasar OTC, bursa non-lokal, dan dompet sub-penyimpanan, tanpa perantara lokal. Larangan algoritma dan stablecoin tanpa cadangan akan mengharuskan semua stablecoin domestik dan asing yang didukung penuh melalui VASP yang diotorisasi Bank Sentral Brasil. VASP juga harus melakukan due diligence dan penilaian risiko terhadap stablecoin asing. Hal ini dapat mendorong platform stablecoin asing mengajukan izin di Brasil atau bekerja sama dengan VASP lokal yang sudah diotorisasi.

Selanjutnya, regulasi ini akan mempengaruhi jalur dan biaya keluar modal dari Brasil. Transaksi stablecoin dari luar negeri harus melalui VASP lokal dan mengikuti kewajiban pelaporan dan pengumpulan data yang ditetapkan Bank Sentral. Setelah berlaku, arus dana melalui stablecoin akan lebih terpantau dan dilaporkan, mengurangi transaksi lintas negara yang tidak dilaporkan. Stablecoin akan beralih dari alat keluar modal menjadi alat pembayaran lintas negara yang patuh regulasi.

Selain itu, regulasi ini membuka peluang bagi munculnya stablecoin lokal. Bank Sentral dapat menetapkan syarat tambahan bagi stablecoin asing yang beredar di Brasil. Stablecoin yang didukung mata uang ilegal dari luar negeri akan dikenai biaya dan persyaratan tambahan, meningkatkan biaya dan kesulitan distribusi. Dengan biaya dan ketidakpastian tinggi, penerbit stablecoin lokal yang didukung real Brasil menjadi pilihan yang lebih rasional dan ekonomis. Regulasi ini menciptakan keunggulan kompetitif dan peluang pengembangan stablecoin domestik.

3.4 Respon Kepatuhan Pelaku Pasar Kripto

Meskipun regulasi ini belum resmi berlaku, sinyal pengawasan ketat sudah jelas dari pemerintah Brasil. Sebagai pasar kripto terbesar di Amerika Latin, tren regulasi Brasil memiliki pengaruh besar. Pelaku industri yang ingin masuk pasar Brasil sebaiknya mulai melakukan persiapan dan mengamankan posisi patuh regulasi.

Penerbit domestik, seperti bank dan lembaga keuangan yang mampu menerbitkan stablecoin, dapat memulai proyek stablecoin berbasis fiat, mendesain cadangan penuh sesuai ketentuan, dan memanfaatkan hambatan tambahan terhadap stablecoin asing. VASP lokal perlu meningkatkan proses due diligence, memeriksa regulasi penerbit, cadangan, dan tata kelola, serta membangun daftar putih stablecoin asing dan mengurangi eksposur terhadap algoritma.

Penerbit asing yang ingin mempertahankan pangsa pasar harus aktif bekerja sama dengan VASP lokal yang diotorisasi, atau mendirikan anak perusahaan di Brasil untuk menerbitkan stablecoin domestik. Jika tidak ingin melakukan lokalitas mendalam, mereka harus mengambil langkah-langkah patuh regulasi.

4. Prospek Pengawasan Stablecoin di Brasil

Evolusi sistem pengawasan aset kripto di Brasil mencerminkan respons sistematis negara pasar berkembang dalam menyeimbangkan inovasi dan stabilitas di era ekonomi digital. Ke depan, pengawasan stablecoin di Brasil kemungkinan akan terus mengikuti pendekatan berhati-hati dan terinstitusionalisasi. Namun, regulator juga tidak bisa mengabaikan kebutuhan pasar akan inovasi pembayaran dan ekonomi digital, sehingga kemungkinan akan tetap memberi ruang untuk inovasi patuh regulasi yang aman.

Di tengah tren global yang semakin ketat dan harmonisasi aturan stablecoin internasional, pengembangan sistem regulasi Brasil juga akan dipengaruhi oleh standar internasional dan mekanisme koordinasi lintas negara. Bagaimana sistem ini menyeimbangkan struktur keuangan domestik, kebijakan moneter, dan tren regulasi internasional masih akan diuji melalui praktik di masa mendatang.