SEC diam-diam memperbarui aturan! Goldman Sachs, Morgan Stanley dapat mengklaim "mengendalikan" kunci pribadi pengguna

Amerika Serikat Securities and Exchange Commission (SEC) diam-diam memperbarui FAQ aset kripto pada 17 Desember, menjelaskan bagaimana broker dealer seperti Morgan Stanley, Goldman Sachs, dan lainnya memenuhi persyaratan kustodian dan modal untuk sekuritas aset kripto. Perubahan utama adalah: broker dealer dapat mengklaim “pengendalian” atas aset kripto pelanggan melalui “lokasi pengendalian yang memenuhi syarat” dan hak instruksi tertulis tanpa harus benar-benar memegang kunci privat. SEC juga menarik kembali ketergantungan terhadap perlindungan safe harbor untuk Special Purpose Broker-Dealer (SPBD).

Dari Kepemilikan Praktis ke Revolusi Regulasi Pengendalian Tertulis

(Sumber: SEC)

Inti dari pembaruan SEC kali ini adalah mengubah definisi “pengendalian” dari “memegang kunci privat secara nyata” menjadi “menunjukkan kemampuan pengendalian melalui kontrak dan prosedur.” Untuk sekuritas aset kripto, petugas menyatakan bahwa meskipun instrumen tersebut tidak memiliki sertifikat, broker dealer dapat membangun “pengendalian” melalui penggunaan lokasi pengendalian yang memenuhi syarat sesuai aturan 15c3-3©. Penjelasan ini tampak sebagai penyesuaian teknis, tetapi sebenarnya mengubah esensi dari kustodian secara mendasar.

Dalam konsep kripto tradisional, “Not your keys, not your coins” (kunci Anda bukan milik Anda, koin Anda bukan milik Anda) adalah prinsip utama. Tetapi aturan baru SEC mengizinkan broker dealer untuk mengklaim pengendalian melalui cara berikut: data kunci dalam HSM (Hardware Security Module) yang mereka miliki, lokasi pengendalian bank yang mereka miliki berdasarkan instruksi tertulis, atau hak tanda tangan dan prosedur broker yang dirancang untuk memenuhi pengendalian melalui pengaturan multi-tanda tangan.

Apa artinya ini? Secara praktis, Morgan Stanley atau Goldman Sachs dapat menandatangani kontrak dengan bank atau lembaga kustodian tertentu yang menyatakan “kami berhak menginstruksikan transfer aset kripto pelanggan,” tanpa harus benar-benar memegang kunci privat. Asalkan kata-kata kontrak sesuai dengan persyaratan SEC, prosedur internal lengkap, dan audit trail jelas, maka standar “pengendalian” terpenuhi.

Tiga Mode Pengendalian Kunci Privat di Bawah Regulasi Baru SEC

Mode Kustodian Mandiri Broker: broker secara langsung mengendalikan kunci privat (HSM atau multi-tanda tangan), menyediakan bukti langsung sesuai 15c3-3©, tetapi menanggung risiko pengendalian jaringan dan asuransi.

Mode Sub-Kustodian Bank: bank sebagai lokasi pengendalian memegang kunci privat, broker memiliki hak instruksi melalui kontrak, memahami ruang lingkup pengawasan tetapi ketentuan kontrak harus membuktikan kemampuan pengendalian.

Mode Kustodian Kontrak Pintar: multi-tanda tangan antara broker dan agen transfer, dapat dikendalikan secara program, tetapi bagaimana tim audit menguji “pengendalian” ini masih belum jelas.

Perubahan ini lebih menekankan pada bahasa kontrak, tata kelola kunci utama, dan kemampuan untuk membuktikan pengendalian jangka panjang melalui audit trail. Ringkasan dari firma hukum Sullivan & Cromwell dan Sidley Austin menegaskan bahwa pendekatan petugas memperluas cara broker umum membuktikan pengendalian mereka tanpa harus bergantung pada status SPBD sebagai posisi default.

Dampak Jangka Panjang Penghapusan Safe Harbor SPBD

Petugas menyatakan bahwa pendekatan ini mengurangi ketergantungan pada safe harbor untuk Special Purpose Broker-Dealer (SPBD), yang sebelumnya merupakan cara utama untuk membuktikan pengendalian terhadap sekuritas tersebut. SPBD adalah kerangka pengawasan yang dirancang khusus untuk kustodian aset digital, dengan persyaratan yang sangat ketat, termasuk persyaratan modal independen, sistem pengendalian risiko khusus, dan pemeriksaan regulasi berkala.

Penghapusan SPBD sebagai jalur wajib tampaknya menurunkan hambatan masuk bagi broker untuk masuk ke pasar kustodian kripto, tetapi sebenarnya menciptakan area abu-abu yang lebih besar. Dalam kerangka SPBD, aturan jelas dan ketat, dan baik broker maupun regulator tahu apa standar yang harus dipenuhi. Sekarang, “pengendalian” menjadi seni dari “bahasa kontrak” dan “prosedur internal,” dengan ruang interpretasi yang jauh lebih besar.

Pernyataan bersama SEC dan FINRA pada 2019 tentang kustodian sekuritas aset digital telah ditandai sebagai dicabut di halaman SEC, dan FINRA juga mengeluarkan pemberitahuan serupa. Pernyataan 2019 ini pernah menjadi “bintang utara” industri, memberikan panduan kepatuhan yang jelas. Setelah dicabut, “bintang utara” untuk kustodian broker menjadi FAQ, yang jauh kurang mengikat secara hukum dibandingkan pernyataan resmi.

Waktu pencabutan ini menarik. Pemerintahan Trump mendorong kebijakan ramah kripto, ketua SEC digantikan oleh Paul Atkins, dan Federal Reserve menarik kembali kebijakan pembatasan bisnis kripto bank pada 2023. Serangkaian langkah ini semua bertujuan “menurunkan hambatan, mendorong partisipasi.” Tetapi apa harga dari penurunan hambatan ini? Mungkin menurunkan tingkat perlindungan pelanggan.

Kekosongan Perlindungan untuk Kripto Non-Sekuritas

Untuk kripto non-sekuritas, petugas menegaskan kembali bahwa aturan 15c3-3(b) “memiliki atau mengendalikan” tidak berlaku, sehingga kripto non-sekuritas tidak terikat oleh mekanisme perlindungan pelanggan yang berlaku untuk kustodian sekuritas. Makna dari pernyataan ini sangat penting tetapi sering diabaikan: ketika Anda menyimpan Bitcoin atau Ethereum di layanan kustodian kripto Morgan Stanley, aset tersebut tidak dilindungi oleh aturan perlindungan pelanggan kustodian sekuritas tradisional.

Kustodian sekuritas tradisional memiliki persyaratan isolasi yang ketat, broker harus memisahkan aset pelanggan dari aset sendiri, dan saat broker bangkrut, aset pelanggan tidak akan dilikuidasi. Tetapi kripto non-sekuritas dikecualikan dari perlindungan ini. Jika broker bangkrut atau diretas, pelanggan bisa kehilangan aset dan tidak punya jalan untuk menuntut.

Pembaharuan 17 Desember ini membatasi batasan untuk perusahaan ritel, perusahaan masih harus mengungkapkan secara jelas perlindungan apa yang berlaku dan apa yang tidak. Tetapi berapa banyak investor ritel yang akan membaca pengungkapan ini dengan cermat? Kebanyakan orang menganggap “kustodian Morgan Stanley” sebagai jaminan perlindungan setara bank, padahal kenyataannya bisa jauh berbeda.

Hester Peirce dari SEC menyebut FAQ ini sebagai pendekatan bertahap, sekaligus menunjukkan bahwa panduan ini dapat mengurangi hambatan bagi peserta pasar yang mencoba memasukkan aktivitas on-chain ke dalam kerangka aturan yang ada. Pernyataan resmi ini menekankan “mengurangi hambatan” dan “mendorong partisipasi,” tetapi secara halus mengurangi perlindungan pelanggan.

Bagi broker yang bergantung pada sub-kustodian bank sebagai jalur pengendalian, Federal Reserve pada 24 April 2025 menarik kembali surat pemberitahuan sebelumnya yang mengatur ekspektasi pengawasan terhadap beberapa aset kripto, mengarahkan partisipasi bank ke jalur regulasi yang lebih umum. Perubahan ini memperpendek jalur dari konsep ke dialog regulasi bank, memudahkan bank Wall Street masuk ke pasar kustodian kripto.

Broker masih harus membuktikan pengendalian dan pencatatan mereka terhadap 15c3-3© dengan cara yang dapat diuji oleh tim pemeriksa. Dalam 12 hingga 18 bulan ke depan, pasar kustodian kemungkinan akan berkumpul di sekitar struktur yang mampu menghasilkan bukti pengendalian yang dapat diulang, sekaligus mengendalikan risiko jaringan dan operasional. Pertanyaan utama adalah: siapa yang akan mendefinisikan standar “bukti pengendalian yang dapat diulang”? Sebelum standar ini jelas, risiko terhadap aset pelanggan mungkin akan sangat diremehkan.