美国参议员提出加密监管草案：CFTC获主导权，SEC权力面临转移

2025 年 11 月初，美国参议院农业委员会主席约翰·布兹曼（阿肯色州共和党人）与科里·布克（新泽西州民主党人）联合公布了一项两党加密货币监管草案，提议将数字资产市场结构监管权从美国证券交易委员会（SEC）转移至商品期货交易委员会（CFTC）。

该草案将大多数加密货币归类为数字商品，要求发行公司注册部分行为并建立新的披露规则，同时授权 CFTC 对部分交易征收费用。尽管特朗普政府支持由规模较小的 CFTC 主导监管，但民主党人担忧该机构缺乏足够资源和专业能力，且草案在去中心化金融（DeFi）和反洗钱条款上仍存分歧。若法案最终通过，这将是美国加密货币监管框架的重大变革，为行业提供更明确的合规路径。

草案核心内容与监管权力重新分配

布兹曼-布克草案的提出标志着美国加密货币监管立法的关键进展，其核心在于重新定义数字资产的监管归属。根据草案条款，CFTC 将被授予对加密货币市场结构的全面监督权，包括对交易平台、经纪商和托管服务的注册管理，同时将大多数代币分类为数字商品而非证券——这一分类直接削弱了 SEC 基于豪威测试的管辖权。

草案还要求发行公司在代币销售前向 CFTC 提交注册声明，并建立类似于传统证券发行的披露制度，涵盖项目背景、技术风险和代币经济模型等信息。值得注意的是，草案授权 CFTC 对年交易额超过 50 亿美元的交易所征收 0.02% 的交易费，预计每年可筹集 1.2-1.5 亿美元用于增强该机构的执法能力。这种监管权力的转移反映了行业长期游说诉求，即由更熟悉衍生品和商品交易的 CFTC 来主导规则制定，而非以执法行动著称的 SEC。

政治格局与立法进程分析

该草案的推进面临复杂的政治博弈，其通过需要同时获得参议院农业委员会和银行委员会的批准。目前参议院银行委员会主席蒂姆·斯科特（南卡罗来纳州共和党人）已将市场结构立法列为今年优先事项，并对布兹曼-布克草案表示欢迎，但民主党人的支持仍存变数。

由于 CFTC 目前仅有代理主席卡罗琳·范（共和党人）一名委员，草案要求民主党在至少两名委员提名中拥有发言权，并确保该机构“配备适当人员”以执行新职责。从投票数学看，若所有 49 名共和党参议员支持该法案，仍需至少 7 名民主党人投票才能避免议事阻挠，这意味着民主党在参议院谈判中的影响力远大于众议院——后者在今年夏季已通过类似法案并获得超过 70 名民主党人支持。草案的最终命运可能取决于去中心化金融（DeFi）和反洗钱条款的妥协程度，一些民主党人呼吁加强监管，而行业和共和党则倾向于最小化干预。

CFTC 监管权转移核心要素

监管机构转移：SEC → CFTC

代币分类：大多数为数字商品

注册要求：发行公司需向 CFTC 提交声明

交易费用：0.02%（年交易额超 50 亿美元交易所）

预计筹资：1.2-1.5 亿美元/年

CFTC 委员配置：要求两党平衡提名

DeFi 与反洗钱：条款暂未达成共识

CFTC 能力建设与行业反应

CFTC 的监管能力成为草案争议焦点，该机构目前仅有 1 名委员，且年度预算 3.2 亿美元远低于 SEC 的 24 亿美元。布克参议员明确表示对“CFTC 缺乏资源和两党委员配置”的担忧，草案因此要求为该机构增加 200 名专职加密监管人员，并设立 5000 万美元的技术现代化基金。

行业组织对草案进展持乐观态度，加密创新委员会首席执行官金智勋声明称：“参议院农业委员会的两党讨论草案标志着美国建立全面、适合目的的数字商品市场结构框架取得有意义进展。” 然而，消费者权益组织则警告 CFTC 的传统商品监管模式可能无法有效应对加密市场的独特风险，例如算法稳定币崩溃或跨链桥黑客事件。从历史经验看，CFTC 在 2015 年将比特币归类为商品后，其主要监管行动集中于期货市场，对现货交易的监督经验相对有限。

DeFi 与反洗钱条款的分歧与挑战

草案中最具争议的部分涉及去中心化金融（DeFi）和反洗钱（AML）条款，这些分歧可能成为立法进程的主要障碍。DeFi 协议利用区块链智能合约实现无需中介的金融服务，但一些民主党人认为其匿名特性可能助长洗钱和制裁逃避，要求协议开发者承担更多合规责任；而共和党人和行业代表则主张保持 DeFi 的创新自由，建议仅监管前端用户界面而非底层协议。

2025 年 10 月底，加密行业领袖赴国会山游说时，与民主党参议员的对话主要集中在 DeFi 和反洗钱条款的平衡上。反洗钱方面，草案目前未明确是否要求验证自托管钱包所有者身份，这与金融行动特别工作组（FATF）的建议存在差距。若最终条款过于严格，可能导致部分 DeFi 项目迁移至海外管辖區；若过于宽松，则可能面临财政部金融犯罪执法网络的反对。

市场影响与未来展望

若布兹曼-布克草案最终成为法律，可能对加密货币市场产生深远影响。监管明确性有望吸引更多传统机构投资者入场，特别是那些因合规不确定性而却步的养老基金和保险公司。从市场结构看，CFTC 的监管可能推动加密货币交易平台的标准化，例如要求隔离客户资金、实施实时交易监控和定期压力测试。

短期而言，草案的进展可能提振市场情绪，尤其是那些被 SEC 视为证券的代币；长期来看，统一的联邦监管框架可能减少各州法规的碎片化，降低合规成本。投资者应关注三个关键节点：参议院农业委员会的听证会安排、银行委员会的谈判进展，以及特朗普对 CFTC 主席人选的提名确认。尽管立法进程仍存变数，但这一草案标志着美国在加密货币全球竞争中的战略调整，试图在创新引领与投资者保护间寻找平衡点。

结语

布兹曼-布克草案的提出是美国加密货币监管立法的里程碑事件，其核心在于将监管主导权从 SEC 转移至 CFTC，并为数字商品建立统一市场框架。尽管政治分歧、CFTC 能力建设和 DeFi 监管等挑战仍待解决，但这一进程反映了行业对明确规则的迫切需求。若法案成功推进，可能重塑美国在全球数字资产竞争中的位置，为下一波机构采纳奠定基础。