Bước ngoặt lớn trong quản lý tiền mã hóa của Nga: thị trường tuân thủ mở cửa, nhà đầu tư phổ thông lại đối mặt “bức tường”

Tác giả: Zen, PANews

Nga cuối cùng đã mở ra một cánh cửa lớn cho giao dịch tiền mã hóa trong nước, nhưng sau cánh cửa đó không phải là một thị trường tự do, mà là một lối đi tuân thủ được gắn nhiều lớp “cổng kiểm soát”.

Ngày 21/7, Hạ viện Nga đã thông qua ở cùng một thời điểm việc đọc lần 2 và lần 3 đối với dự luật “Tiền kỹ thuật số và Quyền kỹ thuật số”, qua đó thiết lập khung cơ bản để xây dựng thị trường giao dịch tiền mã hóa hợp pháp trong nước.

Tuy nhiên, trước khi dự luật được đưa ra đọc lần 2 và lần 3, nhiều đề xuất nhằm nới lỏng hạn chế đã liên tiếp bị bác bỏ, đặc biệt nhắm vào hạn mức giao dịch và phạm vi tài sản có thể mua của nhà đầu tư cá nhân. Ngưỡng không những không được giảm, mà còn bị “siết chặt” thêm.

Trong khi đó, stablecoin được xếp vào một bộ logic sử dụng khác, tạo thành một bộ “tiêu chuẩn kép” mang tính chiến lược hơn: thắt chặt nghiêm ngặt mục đích đầu tư đối với các stablecoin ở nước ngoài như USDT, USDC, nhưng vẫn giữ một “cửa sổ linh hoạt” cho thanh toán thương mại đối ngoại.

Những thay đổi trong lập pháp quản lý này cho thấy một mạch chính sách rõ ràng. Từ chặn lại, chuyển sang tiếp nhận có điều kiện, rồi đến giám sát phân tầng ngày càng chi tiết.

Thứ được mở ra không phải là một nền kinh tế tiền mã hóa lưu thông tự do, mà là một thị trường được kiểm soát nhằm phục vụ nhu cầu quản lý đầu tư và thanh toán xuyên biên giới.

Muốn hiểu vì sao Nga vừa mở cửa thị trường, vừa dựng tường cao cho nhà đầu tư phổ thông, cần quay lại những thay đổi trong vài năm gần đây do áp lực địa chính trị và chính sách giám sát trong nước cùng thúc đẩy.

Bước ngoặt chính sách: từ cho phép có giới hạn sang xây dựng thị trường tuân thủ

Sự thay đổi thực sự trong thái độ của Nga đối với tiền mã hóa bắt đầu từ sự thúc ép mang tính thực tế dưới áp lực địa chính trị.

Năm 2024, khi các kênh thanh toán xuyên biên giới truyền thống bị ảnh hưởng bởi lệnh trừng phạt, Nga bắt đầu chuyển hướng rõ rệt sang cách tiếp cận thực dụng với tiền mã hóa. Ngoài việc thúc đẩy lập pháp để chuẩn hóa hoạt động khai thác tiền mã hóa, Nga còn bắt đầu cho phép doanh nghiệp sử dụng các đồng tiền kỹ thuật số như Bitcoin để thanh toán cho hợp đồng thương mại đối ngoại trong khuôn khổ một cơ chế pháp lý thử nghiệm do ngân hàng trung ương dẫn dắt.

Tuy nhiên, “chính sách hai tuyến” này cách xa nhà đầu tư phổ thông. Đến tận tháng 3/2025, phương án mới do chính phủ Nga đề xuất bắt đầu thử xây dựng lối vào chính thức cho nhà đầu tư tiền mã hóa trong nước. Trọng tâm chính sách đã chuyển dần từ phòng ngừa và hạn chế sang xây dựng một thị trường giao dịch tuân thủ dưới sự giám sát chặt chẽ.

Khi đó, Ngân hàng Trung ương Nga đã đề nghị với chính phủ xây dựng một cơ chế pháp lý thử nghiệm kéo dài 3 năm, cho phép “nhà đầu tư đặc biệt đủ điều kiện” mua và bán tiền mã hóa. Danh tính này chỉ dành cho rất ít nhà đầu tư tài sản ròng cao: cá nhân phải nắm giữ chứng khoán và tiền gửi trị giá trên 1 trăm triệu rúp (khoảng 1280 nghìn USD), hoặc thu nhập năm trước vượt quá 50 triệu rúp (khoảng 64 nghìn USD).

Đến tháng 12/2025, Ngân hàng Trung ương Nga mở rộng đối tượng chịu giám sát từ phạm vi thí điểm hẹp sang thị trường vận hành thường xuyên. Cơ quan này bỏ ý tưởng ban đầu chỉ cho phép “nhà đầu tư đặc biệt đủ điều kiện” tham gia, lần đầu tiên xác định rõ nhà đầu tư phổ thông cũng được đưa vào. Theo đó, nhà đầu tư được chia làm 2 nhóm. Với tư cách là “nhà đầu tư không đủ điều kiện”, nhà đầu tư phổ thông phải vượt qua bài kiểm tra rủi ro, chỉ được mua một số ít tài sản tiền mã hóa đáp ứng tiêu chuẩn thanh khoản, và chịu giới hạn hạn mức hằng năm. Còn “nhà đầu tư đủ điều kiện” có thể mua bất kỳ loại tiền mã hóa nào khác ngoài coin bảo mật (privacy coin), và không bị gắn thêm giới hạn trần theo số tiền hằng năm. Theo ước tính của ngân hàng trung ương, quy mô nhà đầu tư tuân thủ tại Nga vào khoảng 1 triệu người.

Ngoài ra, Ngân hàng Trung ương Nga cũng từ bỏ kế hoạch chạy thử vài năm rồi mới ban hành quy tắc vĩnh viễn, chuyển sang thúc đẩy “lập pháp trực tiếp”.

Tháng 4/2026, chính phủ Nga trình dự luật “Tiền kỹ thuật số và Quyền kỹ thuật số” và ngày 21/4 đã thông qua ở vòng đọc lần 1 tại Hạ viện. Dự luật nhằm xây dựng một hệ thống hạ tầng trong nước do ngân hàng trung ương cấp phép hoặc đăng ký, bao gồm: nhà vận hành sàn giao dịch tiền mã hóa, công ty chứng khoán, tổ chức quản lý ủy thác và tổ chức lưu ký tài sản số. Trong các hợp đồng thương mại đối ngoại, doanh nghiệp và cá nhân kinh doanh cũng được phép dùng tiền mã hóa để thanh toán.

Dự luật còn quy định một phần tiền mã hóa có thể tham gia thị trường giao dịch công khai. Tuy nhiên, ngưỡng để được phép tham gia với tài sản tiền mã hóa là cực cao: phải đồng thời đáp ứng 3 điều kiện, gồm (1) vốn hóa thị trường trung bình trong 2 năm qua vượt 5 nghìn tỷ rúp (khoảng 6380 triệu USD), (2) giá trị giao dịch hằng ngày vượt 1 nghìn tỷ rúp (khoảng 1280 triệu USD), và (3) có ít nhất 5 năm ghi nhận giá trên sàn giao dịch được cấp phép tại nước ngoài. Trên thực tế, gần như chỉ có Bitcoin và Ethereum mới có thể đáp ứng các tiêu chuẩn trên.

Có thể thấy, việc “hợp pháp hóa” tiền mã hóa ở Nga dù luôn đi kèm các điều kiện nghiêm ngặt, nhưng nhìn chung vẫn đang đi theo hướng nới lỏng về quản lý. Tuy nhiên, khi dự luật chuẩn bị trình lên Hạ viện vào ngày 21/7 để bước vào giai đoạn đọc lần 2 mang tính then chốt, xu hướng nới lỏng này đã dừng lại.

Hiện tại, tài liệu dự luật chỉ cần được Hội đồng Liên bang xem xét và Tổng thống ký là có thể chính thức có hiệu lực. Theo quy định của dự luật, các điều khoản chính dự kiến áp dụng từ ngày 1/9/2026; các nhà cung cấp dịch vụ giao dịch tiền mã hóa được hưởng thời gian chuyển tiếp khoảng 1 năm, có thể tiếp tục hoạt động đến ngày 1/7/2027 mà chưa cần vào danh mục đăng ký của ngân hàng trung ương.

Phiên bản cuối cùng vẫn giữ “bức tường”: hạn mức giao dịch khoảng 3800 USD cho mỗi nền tảng

Trước khi bước vào đọc lần 2 và lần 3, Ủy ban Thị trường Tài chính của Hạ viện đã tập trung xem xét một loạt sửa đổi nhằm nới lỏng giới hạn giao dịch tiền mã hóa. Nhưng phiên bản cuối cùng được thông qua cơ bản vẫn tiếp tục lập trường thận trọng của ủy ban, hạn mức mua của nhà đầu tư phổ thông và ngưỡng tài sản giao dịch công khai gần như không được nới lỏng đáng kể.

Trong các đề xuất bị ủy ban tài chính bác bỏ, đề xuất được chú ý nhất là nâng hạn mức theo năm đối với nhà đầu tư không đủ điều kiện khi mua tiền mã hóa thông qua một trung gian duy nhất từ 300 nghìn rúp (khoảng 3800 USD) lên 600 nghìn rúp (khoảng 7700 USD). Tuy nhiên, ủy ban không có ý định mở rộng quy mô đầu tư của cư dân phổ thông và đề nghị giữ nguyên chuẩn mực ban đầu. Chủ tịch ủy ban, Anatoly Aksakov, cho biết điều này có thể bảo vệ nhà đầu tư thiếu kinh nghiệm khỏi rủi ro thiệt hại lớn do biến động mạnh trên thị trường.

Chủ tịch Ủy ban Thị trường Tài chính của Hạ viện Nga Anatoly Aksakov

Điểm đáng chú ý là dự luật dùng diễn đạt “mỗi năm, thông qua mỗi nhà trung gian không vượt quá 300 nghìn rúp”, chứ không phải cộng gộp toàn bộ số tiền mua của nhà đầu tư trên tất cả các nền tảng tại Nga. Vì vậy, xét theo đúng câu chữ các điều khoản công bố hiện nay, hạn mức được tính riêng theo từng trung gian. Chủ tịch ủy ban tài chính của Hạ viện Anatoly Aksakov cho biết việc đặt hạn mức nhằm giảm rủi ro nhà đầu tư thiếu kinh nghiệm phải chịu các tổn thất nghiêm trọng trên thị trường có biến động lớn.

Song song đó, ngưỡng để tiền mã hóa được phép tham gia thị trường giao dịch công khai cũng không bị hạ. Phiên bản gốc đặt ra các tiêu chuẩn cực kỳ nghiêm ngặt đối với “tiền mã hóa hợp pháp” như vốn hóa thị trường và khối lượng giao dịch hằng ngày; chỉ có rất ít tài sản tiền mã hóa đầu bảng như Bitcoin và Ethereum mới được phép vào thị trường Nga. Một số nghị sĩ từng đề xuất giảm ngưỡng vốn hóa xuống 1 nghìn tỷ rúp (khoảng 1280 triệu USD) và giảm khối lượng giao dịch hằng ngày xuống 1000 tỷ rúp (khoảng 12,8 nghìn triệu USD), nhưng không nhận được sự ủng hộ. Nói cách khác, phần lớn altcoin tiếp tục bị loại khỏi thị trường giao dịch tiền mã hóa tuân thủ của Nga.

Tuy nhiên, phiên bản cuối cùng có một mức nhượng bộ nhất định đối với ví không lưu ký (non-custodial). Nhà đầu tư có thể chuyển tiền mã hóa sang ví bên ngoài không do tổ chức lưu ký kỹ thuật số tại Nga quản lý và người nắm giữ tự sở hữu khóa riêng. Nhưng đối với các lần chuyển bên ngoài có giá trị vượt 100 nghìn rúp (khoảng 1277 USD), tổ chức lưu ký kỹ thuật số phải thiết lập thời gian “hạ nhiệt” 48 giờ, tức là chỉ thực hiện sau 2 ngày kể từ khi nhận lệnh của khách hàng.

Cách sắp xếp này khác rõ rệt so với phiên bản đọc lần 1. Theo tư duy ở lần 1, về nguyên tắc tài sản tiền mã hóa cần được giữ trong hệ thống lưu ký tại Nga hoặc trong hệ thống lưu ký nước ngoài đáp ứng điều kiện; không gian sử dụng ví cá nhân bị giới hạn rất hẹp. Dự luật cuối cùng không hoàn toàn đóng đường đi của ví không lưu ký, nhưng thông qua cơ chế hạ nhiệt, xác minh danh tính và giám sát giao dịch, việc chuyển tiền ra vẫn nằm trong kiểm soát chống gian lận tương đối mạnh.

Về bảo vệ tài sản người dùng, dự luật vẫn gây tranh cãi. Trước đó, một sửa đổi từng đề xuất rằng tổ chức lưu ký kỹ thuật số phải mua bảo hiểm trách nhiệm bắt buộc để bồi thường thiệt hại khách hàng do tin tặc tấn công, lỗi kỹ thuật hoặc việc khóa bị sử dụng trái phép. Tuy nhiên, yêu cầu này đã không được đưa vào phiên bản cuối. Theo thiết kế hiện tại của hệ thống, bảo hiểm trách nhiệm không phải là nghĩa vụ bắt buộc phổ biến của tổ chức lưu ký kỹ thuật số; việc bảo đảm thiệt hại của khách hàng chủ yếu vẫn dựa vào vốn của tổ chức, hệ thống an toàn thông tin và các thỏa thuận cụ thể theo hợp đồng.

Do đó, ở phiên bản hiện tại, một mặt dự luật trao cho tổ chức lưu ký kỹ thuật số quyền kiểm soát giao dịch mạnh hơn, nhưng mặt khác lại không bắt họ phải chịu các nghĩa vụ tương ứng, không cần gánh toàn diện rủi ro kỹ thuật và lưu ký. Điều này cho thấy dự luật còn thiếu sót rõ rệt trong việc bảo vệ tiền của người dùng.

Vạch ranh giới stablecoin: siết đầu tư, giữ mục đích ngoại thương

So với sự liên tục trong cơ chế tiếp cận và bảo vệ nhà đầu tư, bản sửa đổi đọc lần 2 của dự luật “Tiền kỹ thuật số và Quyền kỹ thuật số” đối với stablecoin ở nước ngoài đã có phân loại riêng, đồng thời bổ sung các quy tắc gia nhập tương ứng. Đây là một trong những thay đổi mang tính thực chất hơn trong lần sửa đổi lần này.

Trong dự luật đọc lần 1, định nghĩa về “tiền kỹ thuật số” nhấn mạnh rằng phía sau tài sản không có bất kỳ chủ thể nào phải thực hiện nghĩa vụ đối với người nắm giữ. Định nghĩa này phù hợp với tài sản phi tập trung như Bitcoin, nhưng loại trừ các stablecoin tập trung như USDT và USDC. Bởi vì các thực thể tập trung như Tether và Circle đảm nhiệm trách nhiệm quản lý dự trữ, duy trì giá trị và thực hiện việc chuộc lại.

Vì vậy, phương án sửa đổi ở đọc lần 2 đưa vào các khái niệm như “công cụ số nước ngoài” và “công cụ số nước ngoài không giao hàng”, nhằm tách các stablecoin dự trữ bằng tiền pháp định ở nước ngoài khỏi nhóm tiền mã hóa thông thường.

Theo phiên bản được thông qua cuối cùng, nhà đầu tư đủ điều kiện có thể mua công cụ số nước ngoài thông qua hạ tầng trong nước do Nga cấp phép, bao gồm các stablecoin ở nước ngoài đáp ứng các định nghĩa liên quan. Nhà đầu tư không đủ điều kiện về nguyên tắc không được mua stablecoin một cách tự do; chỉ khi Ngân hàng Trung ương Nga đưa một stablecoin nước ngoài nào đó vào danh sách tài sản được phép giao dịch công khai, họ mới có khả năng mua và phải tuân thủ hạn mức 300 nghìn rúp.

Trong kịch bản thanh toán hợp đồng thương mại đối ngoại, các hạn chế đối với việc sử dụng stablecoin được nới lỏng rõ rệt. Các điều kiện liên quan đến “tiếp cận của nhà đầu tư” nêu trên không còn áp dụng. Các doanh nghiệp Nga và cá nhân kinh doanh tham gia hoạt động kinh tế đối ngoại có thể sử dụng nhiều loại tiền mã hóa, stablecoin và các loại ví khác nhau để thanh toán với đối tác giao dịch ở nước ngoài.

Nói cách khác, Nga không cấm hoàn toàn USDT và USDC, mà chuẩn bị chủ yếu giới hạn mục đích đầu tư của chúng trong phạm vi nhà đầu tư đủ điều kiện, đồng thời giữ một lối vào sử dụng linh hoạt hơn để phục vụ thương mại xuyên biên giới.

Cách sắp xếp này phản ánh thái độ phức tạp của Nga đối với stablecoin.

Một mặt, Ngân hàng Trung ương Nga thừa nhận stablecoin có thể rút ngắn thời gian thanh toán xuyên biên giới và giảm chi phí trung gian; nhưng mặt khác, các bên phát hành ở nước ngoài cũng có thể đóng băng hoặc thu giữ token. Do đó, doanh nghiệp và người dùng tại Nga còn đối mặt với rủi ro do trừng phạt, rủi ro dự trữ tài sản và rủi ro tín dụng của bên phát hành.

Trừng phạt nặng việc kinh doanh tiền mã hóa không có giấy phép, vùng xám giao dịch P2P vẫn mơ hồ

Để buộc hoạt động giao dịch chuyển sang hệ thống có giấy phép, Nga cũng dự kiến đưa vào trách nhiệm hình sự đối với việc lưu thông tiền mã hóa trái phép của các tổ chức.

Bộ luật đi kèm dự kiến bổ sung Điều 171.7 vào Bộ luật Hình sự: nếu không có giấy phép của Ngân hàng Trung ương Nga mà cung cấp dịch vụ lưu ký tài sản mã hóa, mua bán, giao dịch coin-to-coin hoặc chuyển tiền, và nếu thu được hơn 3,5 triệu rúp (khoảng 45 nghìn USD), hoặc gây ra thiệt hại lớn tương đương, thì có thể bị phạt từ 100 nghìn đến 300 nghìn rúp (khoảng 1300 đến 3800 USD), chịu lao động cưỡng bức tối đa 4 năm hoặc bị phạt tù tối đa 4 năm, đồng thời có thể bị phạt bổ sung tới 80 nghìn rúp (khoảng 1000 USD).

Nếu hành vi do một nhóm có tổ chức thực hiện, hoặc thu nhập và tổn thất vượt 13,5 triệu rúp (khoảng 172 nghìn USD), thời hạn tù tối đa có thể tăng lên 7 năm và bị phạt tiền tối đa 1 triệu rúp (khoảng 12,8 nghìn USD). Dự luật ban đầu dự kiến có hiệu lực từ ngày 1/7/2027.

Tuy nhiên, trách nhiệm hình sự nói trên thuộc một dự luật đi kèm khác và chưa được thông qua cùng với dự luật “Tiền kỹ thuật số và Quyền kỹ thuật số”. Chủ tịch Ủy ban Thị trường Tài chính của Hạ viện Nga, Anatoly Aksakov, trước đó cho biết dự luật về hình phạt đi kèm dự kiến sẽ do Quốc hội Hạ viện nhiệm kỳ mới sau bầu cử xem xét, và các điều khoản phạt cụ thể vẫn cần được cân nhắc tiếp.

Phát biểu của ông cho thấy trong việc chống các trung gian thương mại không có giấy phép, quan điểm của Nga không có nhiều tranh cãi; vấn đề thật sự khó là phân biệt giữa các hoạt động đổi tiền trái phép mang tính thường xuyên, các giao dịch ngẫu phát giữa cá nhân và việc nắm giữ, chuyển giao tài sản tiền mã hóa thông thường.

Theo hướng thiết kế hệ thống hiện tại, về nguyên tắc trong tương lai cư dân cần thực hiện mua bán tiền mã hóa thông qua các tổ chức được đăng ký hoặc cấp phép bởi ngân hàng trung ương. Giao dịch P2P trực tiếp có thể xung đột với yêu cầu này. Nhưng Aksakov đồng thời phủ nhận rằng người dùng P2P phổ thông đương nhiên sẽ rơi vào phạm vi bị trừng phạt hình sự, đồng thời cho biết các điều khoản liên quan đến cá nhân vẫn đang được thảo luận.

Việc thiết lập sàn giao dịch và tổ chức lưu ký có giấy phép tương đối dễ. Nhưng Nga lâu nay vẫn tồn tại một quy mô rất lớn của hoạt động đổi tiền ngoài sàn, giao dịch trên Telegram và mạng lưới P2P cá nhân. Nếu phạm vi tài sản của kênh tuân thủ quá hẹp, chi phí quá cao hoặc hạn mức quá thấp, người dùng phổ thông có thể không sẵn sàng chuyển sang hệ thống tuân thủ; ngược lại, nếu phạm vi trách nhiệm hình sự được vạch quá rộng, các giao dịch tiền mã hóa ngẫu phát giữa cá nhân cũng có thể bị đưa vào diện tấn công chống kinh doanh không có giấy phép.

Những phát biểu tưởng như mâu thuẫn này cho thấy khả năng cao, trách nhiệm hình sự cuối cùng sẽ chủ yếu nhắm vào các nhà cung cấp đổi tiền không có giấy phép vận hành liên tục, thu phí và đạt tiêu chuẩn “thu nhập đáng kể”, còn ranh giới giữa các giao dịch giữa cá nhân vẫn chưa được hình thành đủ rõ trong văn bản pháp lý. Đây cũng chính là mắt xích cuối cùng, đồng thời là phần khó nhất trong hệ thống quản lý tiền mã hóa của Nga.

Dự luật khung chính được thông qua vào ngày 21/7 cơ bản đã định hình “bộ khung thể chế” cho thị trường tiền mã hóa của Nga. Các câu hỏi treo quan trọng trong quản lý tiền mã hóa của nước này giờ đã chuyển sang vấn đề làm thế nào để triển khai thể chế vào thực tiễn. Ngân hàng trung ương sẽ đưa những tài sản nào vào danh sách nhà đầu tư phổ thông; việc chuyển tiền từ ví không lưu ký sẽ được thực hiện ra sao; liệu các tổ chức được cấp phép có thể thiết lập dịch vụ đủ thuận tiện hay không; và cuối cùng dự luật đi kèm về trách nhiệm hình sự sẽ vạch ranh giới thế nào giữa giao dịch P2P của cá nhân với hoạt động kinh doanh trái phép—đó mới là các câu hỏi thực sự đáng được quan tâm ở giai đoạn tiếp theo.