從央行行長潘功勝的公開講話 看虛擬資產監管新形勢

中國人民銀行行長潘功勝近期在“2025金融街論壇年會”上明確表示，目前關於虛擬幣相關的政策文件仍然有效，央行將繼續打擊境內虛擬貨幣的經營和炒作。而另一方面，區塊鏈作爲“信任機器”，卻在政務、金融、供應鏈等實體領域穩步推進應用，香港亦在風險可控的前提下積極布局，探索虛擬資產及穩定幣的合規發展路徑。本文將以潘行長的發言爲切入點，梳理中央強監管背後的邏輯、香港市場的制度彈性，以及區塊鏈技術在內地的真實發展路徑，探討在虛擬貨幣炒作被持續嚴控的背景下，要怎麼把握合規創新的機會窗口？

一、潘功勝的講話：繼續壓實“虛擬貨幣與金融風險防控”的監管底線

2025年10月27日，金融街論壇年會開幕。中國人民銀行行長潘功勝出席開幕式並表示，近年來，市場機構發行的虛擬貨幣特別是穩定幣不斷湧現，但整體還處在發展早期。國際金融組織和中央銀行等金融管理部門對穩定幣的發展普遍持審慎態度。10月中旬，在華盛頓召開的IMF/世界銀行年會上，穩定幣及其可能產生的金融風險成爲各國財長、央行行長討論最多的話題之一，比較普遍的觀點主要集中在，穩定幣作爲一種金融活動，現階段無法有效滿足客戶身分識別、反洗錢等方面的基本要求，放大了全球金融監管的漏洞，如洗錢、違規跨境轉移資金、恐怖融資等，市場炒作投機的氛圍濃厚，增加了全球金融系統的脆弱性，並對一些欠發達經濟體的貨幣主權產生衝擊。

潘功勝進一步強調，2017年以來，人民銀行會同相關部門先後發布了《關於防範代幣發行融資風險的公告》（94公告）《關於進一步防範虛擬貨幣交易炒作風險的通知》（924通知）等多項防範和處置境內虛擬貨幣交易炒作風險的政策文件，目前這些政策文件仍然有效。下一步，人民銀行將會同執法部門繼續打擊境內虛擬貨幣的經營和炒作，維護經濟金融秩序，同時密切跟蹤、動態評估境外穩定幣的發展。

從潘行長的講話，可以看出，2017年以來中央對虛擬貨幣的監管邏輯至今並未發生根本變化，還是以“防風險、守底線”爲主線，仍然採用“經營活動非法化”而不是“事前許可性”監管，且不會在短期內松動。同時，央行將密切跟蹤國際穩定幣發展趨勢，動態評估其可能對國內金融秩序產生的外溢影響。

二、相對穩定的香港空間：合規創新的實驗場

與內地“全面禁止虛擬貨幣交易”的基調不同，香港在“一國兩制”框架下，始終以審慎包容的態度推進虛擬資產與區塊鏈應用的監管試點，致力於構建一個清晰且全面的虛擬資產監管框架。香港對虛擬資產的監管是一個逐步推進的過程，其核心目標是防範金融風險的同時，鞏固香港作爲國際金融中心的地位。

2017年，香港證監會已首次表明，部分首次代幣發行（ICO）可能構成《證券及期貨條例》下的證券，需納入監管，爲虛擬資產分類奠定了基礎。2022年10月，香港財政司發布《有關香港虛擬資產發展的政策宣言》，標志着政府層面系統性推動虛擬資產發展的開始。

關鍵的裏程碑是2023年6月1日，《適用於虛擬資產交易平台營運者的指引》正式生效，爲虛擬資產交易平台設立了強制發牌制度。此後，香港特區政府於2025年6月發布《香港數字資產發展政策宣言2.0》，提出了“LEAP”框架，進一步明確了優化法律與監管、擴展代幣化產品種類等發展方向。

2025年8月1日香港《穩定幣條例》正式實施，標志着全球首個針對法幣穩定幣的全面監管框架落地。該條例旨在規範法幣穩定幣發行活動，要求相關主體向金融管理專員申領牌照，並實施儲備資產分隔、穩定機制維護及面額贖回等規定。

2025年11月3日，香港證券及期貨事務監察委員會同日發布兩份重要通函，分別爲《有關擴展虛擬資產交易平台產品及服務的通函》與《有關虛擬資產交易平台共享流動性的通函》。這兩份文件不僅是香港虛擬資產監管制度的重要演進，更是香港在全球數字資產競爭格局中搶佔制度高地、推動行業穩健發展的戰略舉措。

在基礎設施方面，2025年10月22日，國家信息中心“星火·鏈網”國際超級節點正式落地香港，這是國家級數字基礎設施第一次在境外設節點，有利於可信數據跨境流通、金融機構合規鏈上身分認證（DID）。這一節點的設立意味着香港將在區塊鏈可信數據流通與跨境數字資產標準建設方面承擔關鍵作用。星火·鏈網作爲國家級區塊鏈基礎設施，通過“鏈網互聯、數據可控、身分可信”的體系架構，探索了區塊鏈技術與國家數字經濟戰略的深度融合。

由此可見，香港被視爲虛擬資產發展的“窗口”，並非因爲其監管寬松，而是因爲其建立了一套更精細、更具可控性的監管體系，同時，落地香港的國家級區塊鏈基礎設施也提供了有力支撐。未來，香港在風險可控前提下的政策彈性，將繼續爲區塊鏈技術發展、數字金融創新和國際資本流動提供制度保障，成爲內地與國際市場之間的重要橋梁。

三、內地合規探索：從“公鏈”到“可信數據空間”

雖然境內禁止虛擬貨幣交易和ICO融資，但虛擬貨幣並不等同於區塊鏈，中央不把虛擬貨幣合法化是出於防止資本外逃、防止洗錢與跨境非法轉移、防止投機泡沫損害居民資產安全等金融安全問題，而非區塊鏈這一虛擬貨幣所依賴的技術問題。要知道，中央禁止的是“幣”，不是“鏈”，允許“無幣區塊鏈”和“可信數據體系”的發生發展。事實上，內地對區塊鏈底層技術的研究與應用從未停歇，近年來，政策層面不斷強調要“發展數字經濟、建設可信數據要素市場”，多個地方政府與科研機構積極推進以公鏈技術和數據可信流通爲核心的創新項目。

（一）公鏈的探索與國家發展戰略

十四五規劃綱要中首次將區塊鏈寫入國家發展戰略，將其列入“加快數字化發展、建設數字中國”篇章。根據工業和信息化部、中央網信辦印發的《關於加快推動區塊鏈技術應用和產業發展的指導意見》，明確到2030年，“區塊鏈成爲建設制造強國和網路強國，發展數字經濟，實現國家治理體系和治理能力現代化的重要支撐。”

首先需指出的是，與國際典型的“有幣”“去中心化”公鏈不同，中國內地更強調“無幣”“可控”“適用合規”的公鏈。它並非作爲“幣值投機工具”，而是被定位爲“數字基礎設施”和“可信數據流通底座”。在中國內地，“公鏈”的發展與“可信數據空間”“數字經濟”“新基建”等戰略高度關聯，是推動技術創新和數字經濟建設的重要方向之一。

目前，中國的公鏈研究主要集中於自主可控的開源生態，設計上均排除了加密貨幣發行與挖礦機制，側重於身分可信、權限管理和多方協同。當下，主要國產公鏈如下：

（二）可信數據空間：區塊鏈的新應用場景

“可信數據空間”（Trusted Data Space）是近兩年數字中國建設的重要概念，指的並不是一條“鏈”，而是一個數據治理體系。可信數據空間旨在通過區塊鏈、隱私計算等技術，實現數據可確權、可流通、可追溯、可審計，通俗來講，就是解決“不同機構之間如何在保證隱私和安全的前提下共享數據、流通數據、使用數據並獲得收益”的問題。

在這一體系中，區塊鏈承擔了保證數據真實性、可追溯性和防篡改的作用，隱私計算技術則保證數據在流通過程中的安全與合規，確保“數據可用不可見”，而身分認證與授權系統則控制誰能訪問和誰能使用數據。例如：銀行、醫院、稅務局之間可以在“可信數據空間”中流通數據，但不會泄露個人隱私；每一步訪問都有區塊鏈記錄、可審計、可追溯。這一機制在金融、政務、醫療、能源等領域均有落地應用，成爲內地區塊鏈創新的重要方向。

通過公鏈與可信數據空間的協同發展，中國正在形成一種“技術中立、功能可控、合規先行”的數字基礎設施路徑，這與虛擬貨幣投機炒作完全不同。

律師有話說

從監管視角看，本次講話的重點不在“新規”，而在“明確邊界”，但這並不意味着區塊鏈及相關數字資產領域的發展空間被關閉。恰恰相反，中央通過“香港的制度創新窗口”與“內地的技術與數據體系建設”形成了可控試驗區和技術支撐面，使行業能夠在合規軌道上探索未來更成熟的商業模式。對企業而言，關鍵不在“做不做”，而在於“怎麼做”，合規創新的機會窗口始終存在。未來，如何在風險可控前提下實現數字金融與實體經濟的高效融合，將是監管層與產業界共同面對的課題。